央行强调数字化金融监管，未来将如何发展？

1.监管科技的兴起

金融科技的迅猛发展成为现代金融体系中的新兴元素，一方面塑造着新的金融业态，另一方面也给金融监管带来了严峻挑战。金融科技的跨界性、技术性以及复杂性等特征使其明显区别于传统的金融活动，因而不能简单地将传统的金融监管方式直接“套用”在金融科技的监管上。

如何在平衡金融稳定与效率、保护消费者合法权益、维持市场公平竞争环境等监管目标不变的情况下，实现对金融科技的审慎而具有包容性的监管，是目前监管当局所面临的主要问题。

在此背景下，金融监管当局开始求助于监管科技，用科技来解决科技带来的问题，这种“以子之矛攻子之盾”的做法被认为是针对金融科技的有效监管方式。

所谓监管科技，本质上是科技与金融监管相融合的产物，最早出现在英国。根据英国金融行为监管局（FCA）的定义，监管科技是金融科技企业为金融机构提供的自动化解决方案，旨在通过新技术的应用有效解决金融机构监管合规和降低合规成本等问题。

根据上述定义，不难看出，早期的监管科技实际上是金融机构为了开展自动化合规审查和降低合规成本而引入的一种应用技术产品。

不过，当越来越多的金融机构都开始使用监管科技手段时，金融监管当局也不得不开始使用相应的科技手段进行监管，否则就会出现与金融机构之间的“技术不对称”以及监管套利等有损监管效果的现象。

因此，监管科技的内涵既包括金融机构利用监管科技提高自身的合规经营和风险管理能力，满足监管和业务发展的需要，也包括监管部门利用新技术来增强监管能力和效率。

特别是2008年国际金融危机之后，全球金融监管整体趋严，合规成本大幅提升，这在很大程度上催化了监管科技的创新和飞速发展。监管科技能够利用大数据、云计算等新兴数字技术，帮助金融机构核查其是否符合反洗钱等监管政策、遵守相关监管制度，避免因违反监管合规要求而带来的巨额罚款。

同时，金融科技的快速发展也导致金融风险日益复杂化，不同业务之间相互关联、渗透，跨行业、跨市场风险不断提升。

为适应金融市场的新变化，促进金融行业健康发展，监管部门也开始越来越主动地进行各种监管科技工具的研发和创新，以更好地适应新兴金融科技业态条件下的金融监管需求。

总体来看，监管科技实际上是金融科技的一个分支，其目标主要聚焦于研发各种能够更加有效满足监管要求的工具，但由于二者发展的内在动因不同，监管科技与金融科技又存在一定的差异：金融科技的发展主要由信息技术公司和金融创新公司推动，是市场机制下“自下而上”的自发生长，而监管科技则是在监管当局回应金融机构需求的过程中“自上而下”地得到发展的。

从诞生背景看，由于监管科技本来就是对金融科技跨界性、技术性和复杂性等特征的直接回应，目标是为各种金融科技业务提供“量身定制”式的监管工具设计，因此，监管科技的引入无疑会在提高金融科技监管的针对性和有效性、降低监管成本和推动监管合作等方面发挥积极作用，从而使持续有效的金融科技监管成为可能。

2.金融科技监管的国际现状

对于金融科技带来的监管挑战，国际金融监管组织和各国金融监管当局积极回应，从不同角度研究了金融科技的演进方式、风险环节以及对金融体系和监管的影响，并在此基础上探索出了各种改进金融科技监管的方式。

在国际组织层面，金融稳定理事会（FSB）重点关注金融科技对金融稳定的潜在影响，成立了金融创新网络工作小组，主要负责与金融科技相关的研究工作；巴塞尔银行监管委员会（BCBS）成立了金融科技工作小组，重点关注金融科技对银行业的市场地位、经营模式和系统性风险的影响以及对银行业监管的挑战；

支付与市场基础设施委员会（CPMI）关注金融科技给传统支付方式与支付体系等金融基础设施带来的影响，以及给支付清算领域所带来的潜在风险；国际证监会组织（IOSCO）主要关注金融科技对资本市场的影响，特别是众筹融资业务的风险问题；国际保险监管协会（IAIS）主要关注金融科技对保险业和保险监管的影响，特别是对保险业信息科技风险的影响。

在单个国家层面，不少国家已经在金融科技监管领域进行了积极探索，并形成了以欧陆和英美为代表的两种不同的监管逻辑。这种监管逻辑的差异主要源自大陆法系与英美法系对“金融监管权是否由行政赋权”的不同回答。

以德日和欧盟成员国为代表的大陆法系观点认为，金融监管权脱胎于行政权，监管当局与金融科技企业之间是“命令与服从”的关系，因而强调对企业行为的合法性监管，这是一种典型的规则型监管理念。

相反，英美法系认为金融监管权脱胎于市场自律，因而更加关注金融风险的防范与化解，并将金融科技监管的对象界定为“金融风险”而非企业行为，这是一种典型的原则型监管理念。

根据这一理念，监管当局与金融科技企业之间不再是“命令与服从”的对立关系，而是以防范金融风险为共同目标的协作关系，持这种监管理念和原则的国家包括美国、英国、澳大利亚、新加坡等。

在行政特别权理论的影响下，德国的金融监管自始至终显示出高度的公权力属性。面对具有诸多优势和便利的金融科技，德国的金融监管机构——联邦金融监管局（BaFin）明确表示不会为金融科技开辟“绿色通道”，而是将其纳入传统的金融监管范畴，进行一致的审慎监管。

德国监管当局对金融科技采取的是功能性监管，发达的监管科技有利于监管当局厘清金融科技的基本形态，从而将金融科技按其业务实质分别纳入对应的功能性监管框架。

同时，为适应日新月异的金融科技发展态势，德国监管当局不断修改和完善相关法律，填补金融科技领域的空白，并定期组织宣传活动向市场主体普及金融科技监管知识，加强全社会对金融科技的共同监管。

德国相对严格的金融科技监管虽然在一定程度上限制了金融科技的迅速发展，但也有效降低了系统性风险，起到了稳定金融体系的作用。

在以金融风险控制为导向的英美监管体系中，监管当局对金融科技采取的是适度性、包容性和鼓励性的监管，以期实现金融科技发展与金融风险管理之间的平衡。

此前，美国货币监理署（OCC）在《支持联邦银行系统负责任的创新》白皮书中明确提出，支持银行与非银行机构有责任的合作与创新。美国金融消费者权益保护局（CFPB）也在《CFPB创新细则》中声明，要为金融科技的发展营造相对宽松的监管环境，在法律没有明确禁止的条件下，只要是有助于提高消费者体验的创新金融产品，一律适用“无异议函政策”（Policy on No-Action Letters）。

此外，美国还利用自身的科技与资本优势大力发展监管科技，并不断对法律法规做出相应的调整和完善，以避免出现监管真空或监管滞后的现象。

在金融科技与监管科技方面，英国处于相对领先的位置，于2013年4月成立的金融行为监管局（FCA）致力于维持金融市场秩序、保护消费者合法权益以及促进有管控的金融创新。在监管实践中，英国一方面实施“项目革新”计划，帮助金融科技企业理解监管规则，降低合规成本；

另一方面创造性地启动“监管沙盒”机制，在保护消费者权益的前提下，为金融科技企业提供“缩小版”的市场环境与“宽松版”的监管环境，缩短从研发到进入市场的时间，提高金融服务的效率。

英国“监管沙盒”机制在金融科技监管中显示出了一定的优势，并逐渐受到世界各国监管者的青睐，目前澳大利亚、新加坡、中国等国也在积极探索建立自身的“监管沙盒”模式。

3.金融科技监管的主要模式

在金融科技飞速发展的时代背景下，监管科技被认为是支持金融科技监管的基础设施。从各国的监管实践来看，监管当局除了大力发展监管科技之外，还探索建立了多种具体的监管模式，以更好地满足本国金融科技监管的实际需要。

（1）“监管沙盒”模式

监管沙盒（Regulatory Sandbox）是监管当局提供的一个安全空间，在保障消费者的合法权益不受到侵害的前提下，金融科技企业可以在这个空间内自由地对其金融创新产品、服务以及业务模式进行测试，而不受到现有监管规则的约束。

监管沙盒模式体现了包容性的监管理念，允许监管“容错”和企业“试错”，实现了金融科技企业与监管当局之间的良性互动，在风险可控的情况下促进了金融创新。

这种模式的优越性主要体现在：一是可以增进金融科技企业对监管规则的了解与适应，从而降低合规成本，缩短创新产品与服务进入市场的时间；二是可以增强监管当局对金融科技发展现状及未来趋势的理解，提高监管的主动性和前瞻性；三是可以降低消费者的金融消费风险，保护消费者的合法权益。

监管沙盒的具体运作可以分为三个阶段：第一步是申请核准阶段，金融科技企业提交企业自身与测试项目的相关材料，由监管当局进行尽职调查与资格审查，一般情况下，那些具有较大的创新突破意义、有助于提升消费者福利的项目更容易通过审核；

第二步是测试阶段，即通过审核的企业与监管当局就申测项目商定测试方案，随后按照拟定的方案进入沙盒测试，监管当局对此进行全程监测，并实时提出合规性评价与指导，若测试过程中发现损害消费者利益或者有碍金融稳定的现象，监管当局会立即终止测试；

第三步是退出与总结阶段，即企业在测试结束后必须主动退出沙盒，监管当局对申测项目进行评估并反馈，对于正式通过的项目，与测试企业共同商定是否以及在多大范围内推广该项目。

监管沙盒模式由于能较好地平衡金融创新和风险控制，目前已被50多个国家和地区所使用，并进行了本土化调整。

纵观世界各国的监管沙盒模式，通常具有以下五个方面的共同特征：一是设立准入门槛，只有满足创新显著真实、促进金融业发展、增加消费者福利、存在沙盒测试必要性的企业才能参与测试；二是测试对所有企业开放，包括满足准入要求的持牌金融机构、非持牌企业以及其他企业（其中持牌金融机构重点关注创新产品进入市场后的合规风险，而非持牌企业则主要了解消费者的市场需求，为申请执照做准备，在满足一定要求后，非持牌机构可获得“有限授权”，在沙盒中测试其创新产品与服务）；三是重视消费者权益保护；四是及时反馈信息并调整规则；五是建立平稳的退出机制，一般包括测试期限结束后的主动退出，以及在企业经营不善或者违反测试条件时的强制退出。

（2）“法链”模式

针对目前金融监管落后于金融科技发展的状况，部分国家主张将金融科技作为监管的手段，发展“区块链+监管”的模式，即“法链”模式（Regchain）。法链模式的主要思想是利用区块链技术所具备的去中心化、开放式、分布式共享、不可篡改、共识信任等特征，将市场参与主体的内在信息外部化，构建一个公开透明、共同治理的监管环境。

这种模式能够解决金融科技企业与监管当局以及与金融消费者之间的信息不对称问题，既有利于监管当局减少对金融市场的干预，降低监管成本，也有利于金融消费者保护自身权益，做出理性的投资决策，从而增强金融市场的有效性，使市场能够通过自身的价格形成机制化解金融风险，促进金融稳定。

在监管理念方面，法链模式以效率和公平为首要目标，注重在防范金融风险、鼓励金融科技创新以及保护消费者权益三者之间寻求平衡点。在监管主体方面，法链模式的监管主体更加多元化，除了金融监管当局之外，还纳入了企业自身作为自监管主体，以及广大金融消费者、投资者和社会公众作为第三方监管主体。

这主要是因为，区块链技术的应用使得所有企业信息都成为了区块链节点上共享的、不可篡改的公开监管信息，于是每位区块链用户都可对其进行利用和监督。在此模式下，金融监管当局需要减少各种刚性的监管政策和直接干预措施，更多地充当行业协调者和促进者的角色。法链模式是金融科技监管发展到较高水平时的高级监管模式，要求具有较为成熟的区块链技术以及各主体之间实现充分的信息共享。

（3）“创新中心”模式

创新中心（Innovation Hub）是向所有企业开放的集中联络点，旨在建立企业与监管当局之间有效沟通的桥梁，帮助企业理解相关法律法规与监管条例。

企业可以向创新中心咨询金融科技产品、服务与业务模式等问题，创新中心将从监管角度为企业提出合规性建议，帮助企业明确所承担的法律责任。创新中心的运作需要秉持“非正式引导”原则，即企业不能依据咨询的内容要求监管当局做出相关政策承诺，这也为监管当局的参与提供了弹性空间。

创新中心能够加强监管当局和金融科技企业之间的联系与学习，这种互动既有利于监管当局了解行业趋势，识别新的金融风险，做出相应政策准备，也有助于企业熟悉监管框架与相关法律法规，从而快速地进入市场并实现稳健发展。

创新中心的运作可分为三个阶段：一是企业就金融科技相关问题，通过电讯、邮件或者实际会议等形式向创新中心进行咨询；

二是创新中心归集收到的问题，并就问题的迫切性、复杂性等特征进行分类处理，考虑到专业对口因素，创新中心可能会将部分问题转交其他当局进行处理，或者选择与其他当局（包括境外监管当局）合作解决，以提高答复的效率与专业性；

三是创新中心对企业进行答复，并根据问题的一般性选择是否公开问询与答复的具体内容，以解决同质性问题，提高工作效率。与其他监管方式相比，创新中心不需要繁琐的程序，也不需要耗费大量监管资源，因而更容易实施且帮扶的企业数量也相对更多。

目前，创新中心模式已在英国、澳大利亚、新加坡、中国香港等多个国家和地区施行，并形成了两种不同的组织方式：一种是成立专门的创新中心小组；另一种是“中心辐射”模式，即监管当局只设置一位专职协调员，剩余工作人员则以更加灵活的方式参与创新中心的问询工作。

（4）“创新加速器”模式

创新加速器（Innovation Accelerator）亦被称为创新孵化器，一般由政府出资设立，旨在帮助具备优秀金融创新技术或想法的企业和具有良好市场前景的金融科技创新产品或项目获得政策扶持与资金支持。

创新加速器一般有三个参与主体：金融科技企业、监管当局和市场专家团队。在这一模式下，针对金融科技企业提出的项目或想法，监管当局会给出相应的合规建议，并帮助企业了解监管规则，从而缩短获得市场准入许可的时间；市场专家团队则会对企业创新产品的可操作性与合理性进行验证，评估其中蕴含的商机，并讨论产品是否具有改进空间以及如何进行改进。

经监管当局与专家团队的共同评议，创新加速器会向合规问题小和市场前景好的金融科技企业或项目提供融资，以尽快解决资金缺口问题和推动金融科技创新更加高效地转化为实际应用。