厘清数字普惠金融发展的思路与重点

近年来，我国经济社会发展面临前所未有的机遇与挑战，既有需求收缩、供给冲击、预期转弱等多重内部压力，也有百年变局加速演进、国际环境更趋复杂严峻等外部冲击。对此，金融作为国家重要的核心竞争力，需要在新发展格局中发挥引领性作用；金融制度作为经济社会发展中重要的基础性制度，也需要不断补齐自身短板，努力服务于经济社会结构优化与效率提升。其中，已经上升到国家金融战略的普惠金融，不仅是金融供给侧结构性改革与金融“向善”的核心内容，也是改善实体经济特定部门的金融资源配置不足，实现经济、金融、社会良性可持续发展的抓手之一。尤其是新技术变化与经济金融数字化程度的快速提升，对数字普惠金融创新提出了一系列新要求，需要将其作为一项系统性改革工程加以梳理。

一、普惠金融的内涵及政策支撑

（一）普惠金融及数字普惠金融内涵

首先，普惠金融是联合国在宣传2005小额信贷年时运用的词汇，基本含义是：能有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供金融服务。此后，对于普惠金融的把握一直分为广义和狭义，前者在强调金融服务的整体完备性时，侧重对特定群体的支持；后者则直接定位于为弱势群体提供金融支持。

我国在2015年底发布《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》，指出“普惠金融是指立足机会平等要求和商业可持续原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务。小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等特殊群体是当前我国普惠金融重点服务对象”。

其次，数字化与新技术对全球金融业态的影响不断深入，从互联网金融到金融科技、数字金融，全面改变了金融的要素与功能。在此背景下，2016年我国央行推动各国协同发布《G20数字普惠金融高级原则》，提出“数字普惠金融”，并将其界定为“泛指一切通过使用数字金融服务以促进普惠金融的行动”，其具体内容涵盖各类金融产品和服务（如支付、转账、储蓄、信贷、保险、证券、财务规划和银行对账单服务等），通过数字化或电子化技术进行交易，如电子货币（通过线上或者移动电话发起）、支付卡和常规银行账户。

再次，普惠金融的理念与其他相关金融发展概念也有一定交叉。例如，2017年央行提出“负责任的金融”（ResponsibleFinance），是在当时的互联网金融整治背景下，强调普惠金融必须依法合规开展业务，要警惕打着“普惠金融”旗号的违规和欺诈行为。同时，普惠金融与绿色金融、可持续发展等概念也存在许多内涵共识，例如在2022年首次G20财长与央行行长会议上，突出强调了可持续金融对实现绿色、韧性、包容的全球经济复苏至关重要，指出各方将推进《G20可持续金融路线图》，发展转型金融以支持有序绿色转型，同时扩大可持续金融市场，便于发展中国家和中小企业获得绿色融资、降低绿色融资成本。

综合来看，数字普惠金融内涵包括以下几方面的要点：一是通过数字化来全面提升金融效率、优化金融功能、保障金融安全，从而使得金融服务质量获得“水涨船高”的发展，各类群体都能从中受益；二是以大数据、人工智能、区块链等新技术，来实现金融服务的“精准治理”，针对中小微企业和特定个人提供更有“温度”的金融产品；三是运用数字化和新技术不断优化普惠金融的基础设施与“土壤”，明确金融科技伦理原则，完善普惠金融文化、提高金融消费者素质。

（二）普惠金融相关政策与制度不断完善

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》正式提出“发展普惠金融”之后，我国普惠金融的相关政策与制度不断完善，逐渐迎来全新发展阶段。习近平总书记高度重视普惠金融工作，他在中央全面深化改革领导小组第十八次会议上强调，“发展普惠金融，目的就是要提升金融服务的覆盖率、可得性、满意度，满足人民群众日益增长的金融需求，特别是要让农民、小微企业、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等及时获取价格合理、便捷安全的金融服务”。此后，习近平总书记在党的十九大和第五次全国金融工作会议上都强调要建设普惠金融体系，加强对小微企业、“三农”和偏远地区的金融服务。

近年来国家普惠金融发展规划不断推进，相关政策“红利”进一步凸显。2021年中央一号文件首次提出发展农村数字普惠金融。2022年政府工作报告指出“引导资金更多流向重点领域和薄弱环节，扩大普惠金融覆盖面”。2022年2月28日，中央全面深化改革委员会第二十四次会议审议通过《推进普惠金融高质量发展的实施意见》，为我国下一阶段普惠金融发展进一步明确方向和目标。

二、普惠金融发展现状与存在的问题

银行业在普惠金融供给体系中发挥核心作用。根据央行近年来发布的中国普惠金融指标分析报告，可以看到我国普惠金融服务重心更加下沉，产品创新更加活跃，供需对接更加有效，金融基础设施更加健全，数字普惠金融不断创新，国际交流合作不断深入。

客观来看，在“百花齐放”的普惠金融供给体系中，银行业仍然发挥了核心作用。根据银保监会和银行业协会的相关统计，截至2021年末，银行业金融机构用于小微企业的贷款（包括小微企业贷款、个体工商户贷款和小微企业主贷款）余额达到50万亿元，其中单户授信总额1000万元及以下的普惠型小微企业贷款余额为19.1万亿元，同比增速24.9%；有贷款余额户数3358.1万户，同比增加近785万户，完成普惠型小微企业贷款增速高于各项贷款平均增速、户数高于年初的“两增”目标。银行业金融机构涉农贷款余额43.21万亿元，其中普惠性涉农贷款余额8.88万亿元，较年初增长17.48%，超过各项贷款平均增速6.18个百分点。

我国数字普惠金融发展走在国际前列。根据IMF的金融可得性调查（FAS）2020年数据，我国在物理渠道可得性（包括网点、ATM机具等）方面总体居于中上水平；每千成年人拥有的存款账户数、贷款账户数、借记卡数量，每千成年人网上和移动交易笔数、网上和移动交易金额占GDP的比重等均居于前列。

我国数字普惠金融经历了以下几个发展阶段。首先是初始阶段，以传统金融业务的互联网化为典型代表，也就是在银行“存贷汇”、证券相关业务、保险等领域，一方面不断提升“线上化”，另一方面普惠型业务同步提升，二者既有交叉融合，又有各自发展轨迹。其次是探索阶段，尤其是互联网金融、平台企业、技术企业的快速发展与迭代，给金融业带来更加复杂的冲击和影响，而种种依托互联网、数字化的“类金融创新”，既通过“鲶鱼效应”带来普惠金融效率的快速提升，也伴随了新型风险的积累。最后是加快数字化转型阶段，尤其是进入2022年，央行“金融科技规划”、银保监会“数字化转型意见”等重要文件先后出台，进一步厘清了金融科技创新与金融数字化转型的原则与重点，促使技术驱动金融服务进入全新阶段，数字普惠金融也呈现数据、技术、场景、业务、功能的深度融合，而小微金融、农村金融、供应链金融、绿色金融则成为数字普惠金融最为重要的落地场景。

数字普惠金融进一步发展面临的问题与挑战。一是数字普惠金融在推动金融服务整体赋能方面卓有成效，但对于普惠的精准性支持则有所不足，尤其是针对特定弱势主体的金融服务成本高、效率低难题，仍需进一步优化支持模式与手段。二是需要同步关注减少“负外部性”，避免在创新同时反而增大区域、城乡金融发展差距，或者防止特定群体受到排斥，而导致其享受的金融服务差异在数字化时代不降反增。三是需实现服务的安全、持续发展，既需要全面提升数字化风险管控能力，努力控制风险与运营成本，降低综合服务成本，又要打造高效的业务模式，利用数字化工具真正把普惠金融服务嵌入各类服务场景。四是需有效防范道德风险，控制系统性风险萌芽，如在地方政府影响下，对于不符合信贷标准的企业，过度降低授信门槛，或者在银行业务中，出现垒小户、增加贷款人隐性成本等行为。五是日益复杂的数字普惠金融创新也带来更加突出的金融消费者保护难题，缺乏与时俱进的消费者教育。六是在数字普惠金融基础设施与生态方面，还有诸多不完善的地方，包括打破数据“孤岛”与发挥数据要素价值的矛盾、征信与信用体系的不足、监管与制度的不协调等。

三、完善数字普惠金融改革的思路与对策

发展数字普惠金融，需有效协调不同层面的战略目标，从需求与痛点出发，厘清改革重点与思路。

首先，通过数字化与新技术更好发挥金融体系的资源配置功能，使“合适的金融产品与服务，匹配给合适的客户”，从而实现金融资源的最优运用。就此意义上看，一国现代金融体系的核心要素，包括金融机构与组织、金融产品与服务、金融市场、金融基础设施等，都需要在金融供给侧结构性改革视角下，寻找短板与不足，在推动数字化转型过程中，可以更准确地定位服务需求、全面提升自身服务质量。就此看，在消费金融、财富管理、小微企业融资、支付清算等诸多领域，都存在广义的数字普惠金融创新空间。

其次，集中部分金融资源，通过实现精准触达、高效组织、大数据征信保障、智能风控等，以低成本、高效率的原则提供给特定的弱势个人和企业，使其获得应有、合理、适度的金融支持，更好地改善自身境遇和得到发展机会。就此来看，突出的则是狭义普惠金融的全面数字化转型，促使参与主体不断提升自身的数据能力、科技能力，从而有效提升数字普惠金融产品创新与服务能力，使普惠金融的生态基础与政策环境更适应数字化时代要求，把握好效率与安全的“跷跷板”。

最后，对于更加弱势的个人与企业需要由政府直接或间接承担更多的风险与成本，数字普惠金融应以“保本微利”的模式更好地实现金融政策目标。为深化金融体制改革，实现政策性金融与商业性金融的分离，1994年，我国成立国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行3家政策性银行，分别为“两基一支”、机电产品和成套设备出口、粮棉油收购等提供政策性金融支持。2012年，第四次全国金融工作会议明确提出“政策性金融机构要坚持以政策性业务为主体，明确划分政策性业务和自营性业务，实行分账管理、分类核算”。迄今为止，在涉农、中小微企业、个人创新创业等领域，政策性金融与普惠金融的支持范畴高度吻合，且体现出更直接的政府支持偏好，反观商业性金融机构，其拥抱金融科技与数字化转型步伐相对落后，更需要全面提升数字普惠金融服务能力。

对于不同层面的数字普惠金融创新探索，笔者认为有以下四方面共性的对策重点。

第一，深入分析与定位数字普惠金融需求。为使各类服务对象都能够适度的、以合理价格、低门槛、便捷地享受普惠金融支持，需要系统梳理其金融需求的特点，例如，金融需求通常包括资金需求（长期、短期）、产融结合类需求（融资租赁、供应链金融）、风险管理需求（保险、担保等）、信用增级需求、支付类需求、财务管理类需求、专业信息类需求等。再如在融资领域，是解决资金可得性还是资金价格问题，以及是否重点在于纯信用融资难题？还有，在金融需求的背后，是否真正的痛点在金融之外，如税费、营商环境、运营管理、产业链等问题？所有这些，都需要进行“抽丝剥茧”的甄别与思考。

第二，构建多层次的数字普惠金融供给体系。无论是政策性金融，还是政府补贴和引导的商业性金融，或者是新型的商业化模式，都离不开两方面的供给能力优化。一方面，数字普惠金融创新离不开数据能力与技术能力的提升。结合央行发布的《金融科技规划》，要加强数字普惠金融核心技术的应用攻关，实行“揭榜挂帅”“赛马”机制，通过行业组织、孵化平台、专项合作等方式，加大关键软硬件技术金融应用的前瞻性与战略性研究攻关；同时，打破数据孤岛并明确数字保护原则，充分发挥数据要素在普惠金融创新中的核心价值，不断完善用于支撑普惠金融业务的数据采集、分析、应用、标准、规范与安全。另一方面，需重点考虑业务能力与投入能力。有了新技术，还需要在落地的数字普惠金融场景中找到可持续发展的路径，努力实现各方利益共赢；同时，还需充分考虑投入产出能力，在精细化的数字化管理中，把有限的普惠金融资源用到更需要的主体身上，激发其内在经济活力。

第三，全面优化数字普惠金融的基础设施。所谓金融基础设施，从狭义角度看，是指参与机构（包括系统运行机构）之间用于清算、结算或记录支付、证券、衍生品或其他金融交易的多边系统。从广义角度看，征信体系、法律法规、监管与合规（消费者保护、反洗钱）、会计、信息综合统计、金融文化等，都构成重要的基础设施要素。数字普惠金融发展时代的消费者保护需从供给与需求同时着力，一方面需加强准入与持续监管有效性，促使金融主体行为更理性，约束金融数字化营销宣传的违规行为；另一方面需推动“与时俱进”的金融消费者教育，帮助用户不断提升金融素养。

第四，积极完善数字普惠金融的治理机制。从宏观层面看中央全面深化改革委员会第二十四次会议强调，要完善普惠金融政策制定和执行机制，健全普惠金融的制度规则与基层治理，加快完善风险分担补偿等机制，促进形成成本可负担、商业可持续的长效机制。从微观层面看，一方面，可持续的普惠金融需要构建共享共赢的激励相容政策，增加普惠金融服务主体的积极性、能动性与自主权，并且与绩效考核机制相结合。另一方面，还需要让普惠金融切实“负责任”，提升产品透明度，强化信息披露、产品登记、风险提示等，做到“卖者尽责”“买者自负”，从而避免“好心办坏事”。

内容来源：中国党政干部论坛公号

（作者杨涛，中国社会科学院金融研究所研究员）